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國企混改

國企混改:基金的“混”能否代替民資背景戰投的“混”?

鄭志剛:什麼才是真正混改?國企混改需要解決的關鍵問題不是資本社會化,而是轉化經營機制和完善公司治理制度。

近期,中國政府相關部門召開全國電視電話會議,動員部署國有企業改革三年行動。據媒體報道,一些國家級混改基金正在緊鑼密鼓地籌備,有望於近期組建成立。一方面,以中國國有企業結構調整基金、中國國有資本風險投資基金為首的國家級基金系正迅速崛起;另一方面,多地國資基金戰隊也正加速擴容。以山東省濟南市為例。基金規模為50億元,首期規模為20億元的濟南國有企業改革發展基金將通過與國內外投資者合作,最終形成200億元的總體規模。不斷壯大的國企改革基金被認為將進一步拓寬社會資本參與混改渠道,助力新一輪國企改革深化,同時將進一步激發資本市場活力。

我們看到,初衷為成為國資委與實體經濟之間“隔離層”的國有資本投資營運公司至少在央企層面,由於國資委直接控股的產業集團已經存在,更多在扮演財務投資者的角色。它們作為產業集團的戰略同盟軍,在產業集團混改減持實體經濟的股份後,成為混改的實體經濟引入的社會資本之一。

在中國聯通混改的案例中,在國資委全資控股的產業集團——聯通集團對中國聯通的持股比例下降為36%之後,持股6.1%的中國國有企業結構調整基金(以下簡稱“國調基金”)成為中國聯通混改案例中的所謂的國有資產投資營運公司。在中國聯通董事會的組織中,持股比例儘管高於引入的民資背景戰投BATJ,但國調基金並沒有委派代表自己利益的董事。我們知道,國調基金經國務院批准,受國資委委託,由中國誠通控股集團有限公司發起設立的,其股東有中國誠通、建信投資、招商金葵、兵器工業集團、中國石化、國家能源集團(原神華集團)、中國移動、中交集團、中車資本和金融街集團等10家中央企業和地方國有企業、金融機構,中國誠通的全資子公司誠通基金管理有限公司是國調基金的管理人。按照國調基金設立的宗旨,國調基金“堅決以落實國家戰略、促進央企發展為使命,以優化國有經濟佈局結構、提高央企產業集中度為目標,以推動央企及國有骨幹企業轉型升級為服務內容,以直接投資與搭建專業子基金為主要投資方式,深度挖掘企業價值,努力擴展行業投資領域,充分發揮基金引領與帶動作用”。因而,在央企層面的混改中,國有資本投資營運公司很大程度在扮演作為產業集團的戰略同盟軍的財務投資者角色。

然而,在一些地方國企混改實踐中,此類的國有資本投資營運公司則有時直接成為原來產業集團的替代,甚至成為產業集團的上一級控股公司,並委派代表自己利益的董事加入到混改的國企實體經濟中。因而,在地方國企層面的資本投資營運公司與最初設計的投資營運工資的職能定位更加吻合。

那麼,這些國家級和地方級國企混改基金是否能很好地實現混改的目的呢?

國企混改需要解決的核心問題是“所有者缺位下的內部人控制”。實際控制國企的少數內部人由於所有者缺位,缺乏有效的監督,成為弗裏德曼所謂的“花別人的錢,辦別人的事”的典型。事實上,圍繞如何解決所有者缺位的問題,改革開放四十年來,國企改革始終在進行各種積極的探索。早期的國企改制嘗試通過引入外部資本來解決所有者缺位問題。從國企改制歷史第一階段的職工股份合作制的企業內部資本社會化到第二階段的國企上市和股份制改造在全社會範圍內的資本社會化都是循着上述思路進行的。然而,通過上述方式的改制,似乎外部資本引進來了,對於一些上市的國企甚至實現了資本全社會範圍內的社會化,但國企相比於同規模同產業的民資效率依然低下。

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